4 июня администрация Байдена издала президентское постановление и Временное окончательное правило, ограничивающее доступ к убежищу для людей, пересекающих территорию США без легального статуса.
Хотя президентская прокламация номинально «приостановила въезд» просителей убежища — зеркально повторяя формулировку раздела 212(f) Закона об иммиграции и гражданстве, -действия администрации Байдена не закрыли и не опечатали границу. Кроме того, они автоматически лишили просителей убежища права въезда или пребывания в Соединенных Штатах или позволили правительству высылать их без соблюдения существующих иммиграционных процедур (как это сделали администрации Трампа и Байдена в соответствии с разделом 42- медицинским ограничением времен пандемии, действовавшим до мая 2023 года).
На практике прокламация и постановление делают следующее: 1) запрещают большинству людей, ищущих защиты, получать убежище в США, если они пересекают южную границу без досмотра, вынуждая их искать другие (более ограниченные) формы гуманитарной защиты; 2) затрудняют пребывание людей и поиск других форм защиты, добавляя новые ограничения и повышая стандарты в самом начале процесса.
Администрация Байдена заявила, что новые запреты и расширенные возможности по высылке людей в течение нескольких дней после незаконного прибытия направлены на сдерживание незаконных пересечений границы. Но надежда на сокращение числа пересечений границы в будущем не оправдывает отказ в защите здесь и сейчас людям, которые в противном случае имели бы на нее право — особенно когда дипломатические и ресурсные ограничения ограничивают возможности правительства по выполнению собственного плана.
Дополнительные ограничения на процесс предоставления убежища удваивают другие недавние усилия по сокращению пересечения границы путем ужесточения проверки на убежище и снижения права на получение убежища, в частности, с помощью принятого в мае 2023 года постановления «Обход законных путей». Недавняя история показывает, что США не смогут провести всех желающих через новые, более строгие процедуры, и что значительное число людей все равно будет выпущено в США до судебных слушаний — даже если на этих слушаниях они будут признаны не имеющими права на убежище.
Некоторые изменения в процедуре предоставления убежища на границе — в частности, тот факт, что чиновники больше не будут спрашивать людей, опасаются ли они высылки, — могут оказаться значимыми. Но многое будет зависеть от того, как это будет реализовано на практике — как американскими чиновниками, так и правительствами других стран. За несколько месяцев до того, как Байден предпринял эти действия, уровень задержаний на границе уже значительно снизился, в основном благодаря более активному пресечению мигрантов правительством Мексики, а не какой-либо политике США.
На момент проведения данного анализа трудно с уверенностью сказать, будет ли это постановление работать так, как задумано администрацией. Ясно лишь то, что пока оно действует, будут высылаться люди, которые в противном случае могли бы успешно получить убежище, и что некоторые люди могут быть высланы, чтобы столкнуться с преследованием в нарушение международного права.
Когда вступают в силу новые процессы: «чрезвычайные обстоятельства на границе»
Прокламация и постановление, аналогичные законопроекту о границе, рассмотренному Сенатом США ранее в этом году, устанавливают дополнительные ограничения на предоставление убежища при «чрезвычайных» обстоятельствах на южной границе США. Чрезвычайная приостановка и ограничение въезда, согласно прокламации президента Байдена, вводится после семи дней, в течение которых среднее количество задержаний на границе (между портами въезда) составляет 2500 или более. Первоначально он вступил в силу в 12:01 5 июня.
Президентская прокламация позволяет правительству отменить чрезвычайное ограничение на въезд через 14 дней после завершения семидневного периода, в течение которого в портах въезда задерживается в среднем 1500 человек или меньше в день. Другими словами, после введения в действие ограничение на въезд должно оставаться в силе как минимум 21 день. Кроме того, поскольку чрезвычайные ограничения на предоставление убежища автоматически возобновляются после того, как среднее значение за семь дней превысит 2 500 человек, существует вероятность, что они могут быть восстановлены в течение 14-дневного периода ожидания.
Недавняя история показывает, что отмена нынешнего чрезвычайного положения в ближайшем будущем маловероятна, если только не произойдет беспрецедентного и внезапного изменения тенденций на границе. В пяти из последних шести финансовых лет среднемесячное число пересечений границы превышало 1500 во всех месяцах, кроме одного (исключением был 2020 финансовый год, включавший самые ранние месяцы пандемии COVID-19, во время которой миграция резко упала).
Пока действует чрезвычайная ситуация, будут действовать следующие изменения в пограничном режиме.
Продолжение доступа в порты въезда — но только по предварительной записи
Ограничения на предоставление убежища и защиты, вызванные действием «чрезвычайных пограничных обстоятельств», не распространяются на людей, которые явились в порты въезда (официальные пункты пересечения границы) по предварительной записи, например, через приложение CBP One. Эти люди также не учитываются при определении момента введения чрезвычайного положения и момента его отмены. Это соответствует заявлениям администрации Байдена о том, что она направляет людей просить убежища в портах въезда, а не путем нелегального пересечения границы и представления себя пограничному патрулю. В настоящее время примерно 1450 человек в день могут записаться на прием, чтобы представить себя для получения убежища с помощью приложения CBP One, что является беспрецедентным уровнем доступа к убежищу в портах въезда. Тем не менее, спрос на услуги CBP One настолько высок, что среднее время ожидания приема в порту въезда через приложение составляет несколько месяцев.
Кроме того, приложение CBP One доступно не всем. Оно доступно только на трех языках, а технологические сбои сделали его использование невозможным для многих просителей убежища. Хотя в прошлом администрация Байдена делала исключения для людей, которые не могут пользоваться CBP One, новое постановление не предусматривает исключений, основанных на проблемах с приложением. Теоретически люди, которые подходят к портам въезда, могут быть исключены по другим причинам — см. раздел ниже.
Кому можно, а кому нельзя запрещать убежище в соответствии с правилом
В случае чрезвычайной ситуации на границе, согласно новым правилам, люди, которые въезжают в США без легального статуса или предварительного разрешения (в том числе через программу условно-досрочного освобождения) и без записи в порту въезда, как правило, не имеют права на убежище. Это касается и тех, кто въезжает в США, не будучи пойманным официальным лицом, а затем самостоятельно подает прошение о предоставлении убежища.
Это ограничение не распространяется на несопровождаемых детей или на людей, которые, по мнению правительства США, являются жертвами «тяжелой формы торговли людьми».
Важно отметить, что существуют еще два исключения, которые позволяют американским чиновникам принимать решение не применять запрет на предоставление убежища к лицам, въехавшим в США. Первое позволяет сотруднику Таможенно-пограничной службы освободить человека от запрета на предоставление убежища на основании рассмотрения «совокупности обстоятельств», включая такие соображения, как общественная безопасность, чрезвычайная медицинская ситуация или гуманитарные соображения. Второй позволяет сотруднику Таможенно-пограничной службы освободить человека от запрета на убежище, исходя из «оперативных ограничений».
Второй из этих пунктов особенно важен. Любой человек, на которого распространяется запрет на предоставление убежища, должен будет содержаться под стражей в правительственных учреждениях под контролем CBP или Immigration and Customs Enforcement (ICE). Если они проявят или выразят страх перед возвращением (см. ниже), их должен будет проверить офицер по убежищу и, возможно, пересмотреть эту оценку иммиграционным судьей. А если они не пройдут проверку или вообще не выразят опасений, их нужно будет отправить на депортационный рейс.
Нынешняя пограничная инфраструктура не позволяет сделать все это даже для части людей, пересекающих границу США (см. ниже). В отсутствие существенных изменений как в количестве прибывающих людей, так и в ресурсах, выделяемых для их реагирования, эти практические ограничения станут вполне реальными, и правительству, возможно, придется выпускать значительное количество людей в США с уведомлениями о необходимости явиться в иммиграционный суд. Остается только догадываться, будет ли правительство считать их освобожденными от запрета из-за «оперативных ограничений», или же такие люди будут признаны не имеющими права на убежище спустя месяцы или годы перед иммиграционным судьей.
Постановление также позволяет людям, на которых запрет не распространяется при первом задержании, доказать, что для них должно быть сделано исключение. В этом случае они должны доказать с помощью перевеса доказательств (т. е. по стандарту «более вероятно, чем нет»), что у них острая медицинская ситуация, «неминуемая и чрезвычайная угроза жизни или безопасности» или что они являются жертвами жестокой торговли людьми.
Как работает процесс: Защита, доступная в меньших формах
Лицам, подпадающим под запрет на предоставление убежища, включенный в новое постановление, не запрещено оставаться в США. Вместо этого им запрещено получать убежище как особую форму правового статуса. Они по-прежнему могут подать заявление на пребывание в США в соответствии со статусом, называемым «отсрочка высылки» в связи с преследованием, или получить защиту в соответствии с Конвенцией против пыток (которая может быть предоставлена в виде отсрочки высылки или отсрочки высылки).
Это более слабые формы защиты, чем убежище, поскольку они не дают человеку возможности получить статус постоянного жителя (а в перспективе и гражданство) в США. Они также не позволяют человеку ходатайствовать о том, чтобы члены его семьи присоединились к нему в США (хотя в правилах говорится, что в случаях, когда семья будет разделена, потому что один из них имеет право на отказ от убежища, а другие нет, глава семьи может получить убежище, чтобы вся семья была охвачена). Кроме того, они могут быть отозваны по усмотрению американского чиновника, если обстоятельства в их родной стране изменятся. Тем не менее, они защищают человека от депортации и обычно позволяют ему легально работать в США, пока он здесь находится.
Стандарт для получения права на отсрочку высылки уже выше, чем стандарт для получения убежища. Это означает, что некоторые люди, которые в противном случае получили бы убежище , если бы не новое правило, скорее всего, получат отказ от иммиграционного судьи, если бы им было назначено слушание.
Кроме того, новые правила усложняют процедуру доведения дела до окончательного слушания у иммиграционного судьи, о чем свидетельствуют два дополнительных изменения, приведенные ниже.
Как работает процесс: «Тест на крик»
Согласно давней политике правительства, прежде чем человек будет подвергнут «ускоренному выдворению» и быстро получит приказ о депортации, сотрудник иммиграционной службы США обязан спросить его, опасается ли он преследований или пыток в стране, в которую его депортируют. Если человек отвечает утвердительно, иммиграционный чиновник обязан направить его на проверку к специалисту по предоставлению убежища и может депортировать его только в том случае, если он не пройдет эту проверку или откажется от своего заявления.
Согласно новому постановлению, предусматривающему приостановку действия чрезвычайного положения, это требование больше не действует. Вместо этого люди, ищущие защиты, должны будут подтвердить «проявление или выражение» страха перед возвращением или активно просить убежища или облегчения от преследований — процесс, который стал известен как «проверка на крик». Если они этого не сделают, их могут депортировать, так и не рассмотрев вопрос о предоставлении убежища или какой-либо гуманитарной защиты.
В этом постановлении, а также в руководстве, предоставленном федеральными агентствами должностным лицам, ответственным за применение нового правила, используется довольно широкий подход к тому, что может служить основанием для проведения отборочного интервью, включая выражение «намерения подать ходатайство о предоставлении убежища», а также невербальные сигналы, которые могут указывать на то, что человек боится быть депортированным.
Однако есть основания для беспокойства, что федеральные агенты не смогут выполнить свои обязанности по признанию страха, когда он им выражается. Во время предыдущих случаев использования теста на крик в соответствии с разделом 42 многие люди сообщали о том, что выражали страх, и, тем не менее, им было отказано в прохождении проверки. В ходе одного исследования, проведенного в 2022 году, было опрошено 97 семей, которые были исключены из программы в соответствии с разделом 42. Несмотря на то что 51 семья сообщила о том, что устно выразила страх агентам пограничного патруля, ни одна из них не прошла проверку на страх, как того требовали правила.
Замена обязательных вопросов о страхе преследования тестом на крик, вероятно, является самым значительным процедурным изменением в новых правилах и может значительно сократить количество людей, которые проходят проверку на страх. Вполне вероятно, что по крайней мере некоторым людям, которые проявляют страх преследования или просят о проведении проверки, она не будет предоставлена, как того требуют правила.
Как работает процесс: Новый стандарт отборочных собеседований
Новые правила уже второй раз за два года повышают стандарты отборочных собеседований для людей, ищущих защиты.
До 2023 года стандартом для прохождения отборочного собеседования на получение убежища было подтверждение «достоверных опасений» преследования, что определялось как «значительная вероятность» (по крайней мере, 10-процентная вероятность) того, что их ходатайство о предоставлении убежища будет удовлетворено. В соответствии с правилом «Обход законных путей», вступившим в силу в мае 2023 года, большинство людей, пересекающих границу между портами въезда и проходящих проверку сотрудником по вопросам убежища, подчиняются более высокому стандарту, известному как «разумная вероятность».
Согласно новым правилам, во всех случаях, когда действует чрезвычайная приостановка въезда, этот стандарт заменяется совершенно новым стандартом «разумной вероятности», который в правилах определяется как «значительно выше», чем разумная возможность, и «несколько ниже», чем стандарт «более вероятно, чем нет».
Поскольку это совершенно новый стандарт, невозможно с уверенностью сказать, насколько более строгим он окажется на практике. Повышение стандарта в 2023 году с помощью правила «Обход законных путей» действительно несколько снизило показатели прохождения, но не настолько, как ожидала администрация Байдена. Интерпретация «разумной вероятности» будет оставлена на усмотрение инструкторов и руководителей офицеров по убежищу, а также иммиграционных судей, которые будут решать, отменять ли отрицательные оценки скрининга в рамках процесса обжалования решения о наличии обоснованных опасений.
Очень важно, что в постановлении предусмотрено, что это изменение останется в силе, даже если другие части постановления, ограничивающие право на получение убежища, будут отменены в суде.
Правило вступает в силу незамедлительно
В 2018 году аналогичное постановление администрации Трампа о запрете на предоставление убежища, предусматривающее приостановку въезда в соответствии с разделом 212(f), было заблокировано в суде вскоре после начала его действия. Американский союз гражданских свобод и его партнеры уже объявили о намерении подать иск в суд по поводу законности нового прокламации и постановления. Перспектива будущего судебного разбирательства заставила многих предположить, что новая политика будет быстро и на неопределенный срок приостановлена.
Однако стоит подчеркнуть, что новый запрет на предоставление убежища уже вступил в силу и будет действовать до тех пор, пока его не отменит федеральный судья — а это может быть многоступенчатый судебный процесс. Кроме того, многие политические меры, которые в конечном итоге признаются незаконными, часто остаются в силе до вынесения окончательного решения (и наоборот).
Люди, которые попали под действие запрета на предоставление убежища, но которым было разрешено остаться в стране, чтобы получить отсрочку от высылки, могут восстановить свое право на убежище, если запрет будет отменен в суде. Однако люди, которых депортировали из-за того, что они не смогли выразить страх или не прошли отборочное собеседование, будут затронуты независимо от того, что произойдет в любом будущем судебном процессе.
Влияние этих изменений будет зависеть от эксплуатационных ограничений
В настоящее время в Соединенных Штатах насчитывается менее 1 000 сотрудников по вопросам предоставления убежища. За первые шесть месяцев 2024 финансового года эти сотрудники вынесли решения по 115 900 отборочным собеседованиям (107 001 решение по собеседованиям, вызывающим обоснованные опасения, и 8 899 — по собеседованиям, вызывающим обоснованные опасения). За тот же период времени 671 389 человек были освобождены из-под стражи пограничным патрулем с уведомлением о необходимости явиться в иммиграционный суд — что происходит либо после того, как человек проходит отборочное собеседование в пограничном патруле, либо когда правительство вообще не подвергает его процедуре проверки на наличие обоснованных опасений (часто из-за нехватки ресурсов).
Хотя статистические данные за последние месяцы отсутствуют, вполне вероятно, что доля людей, прошедших проверку на предмет страха, увеличилась по мере снижения общего уровня задержаний. Тем не менее, вполне вероятно, что лишь часть людей, прибывших на границу США и Мексики, вообще прошли проверку на предмет страха, а не просто были направлены к иммиграционному судье.
Это потребует от правительства не только наличия достаточного количества сотрудников по вопросам убежища для проверки всех желающих пройти собеседование с помощью «теста на крик» и проведения собеседований, которые (поскольку требуют от респондента большего) могут занять больше времени, чем существующие собеседования, но и наличия мест для содержания под стражей во время этого процесса, а также достаточного количества депортационных самолетов для возвращения их на родину.
Кроме того, по мере увеличения числа стран, из которых прибывают мигранты, число стран, в которые США придется организовывать рейсы для депортации, становится все длиннее, что затрудняет частое выполнение полных рейсов. В мае 2024 года ICE совершила 151 рейс по выдворению мигрантов, в среднем 4,9 рейса в день, что стало третьим по величине показателем с января 2020 года, причем почти все рейсы были направлены в страны Западного полушария. Некоторые страны, например Китай и Венесуэла, вообще не разрешают прямые рейсы для высылки. Без значительного увеличения ресурсов ICE вряд ли сможет значительно увеличить эти показатели в ближайшем будущем.
Если правительство не сможет решить все эти оперативные проблемы в одночасье, ему, скорее всего, придется продолжать выпускать в страну большое количество людей. Важно отметить, что новые правила не предусматривают соглашения, которое позволило бы США отправлять в Мексику больше граждан других стран. (Согласно существующим соглашениям, Мексика принимает 30 000 человек в месяц из Кубы, Гаити, Никарагуа и Венесуэлы). В течение последних нескольких лет соглашения с Мексикой были основным способом США обеспечить быстрое удаление или высылку большого количества людей.
Без нового соглашения еще более вероятно, что этот запрет будет применяться только к некоторым людям, въезжающим в США, а к кому он будет применяться, будет меняться в зависимости от времени и места, из-за ресурсов, а не из-за существа их дела или их гуманитарных потребностей. Другими словами, как и в прошлом, новая политика создает еще больше различий в том, что происходит с теми, кто пересекает границу в поисках убежища, что также делает невозможным для США послать последовательный сигнал будущим потенциальным просителям убежища.
Заключение: Что происходит сейчас — и что должно происходить
Вполне возможно, что в ближайшие недели в Соединенных Штатах снизится количество задержаний на границе, что соответствует периоду «подождем и посмотрим», который следовал за предыдущими пограничными репрессиями. (Стоит также отметить, что количество задержаний обычно снижается в летние месяцы). Также возможно, что влияние этих изменений в политике — и в первую очередь «теста на крик», самого крупного изменения в предыдущей пограничной политике США, — будет значительным, что позволит США выдворить больше людей и выпустить меньше в Соединенные Штаты.
Но для достижения успеха на условиях администрации Байдена — снижения уровня пересечения границы в течение следующих шести месяцев или дольше — потребуется гораздо больше. Это потребует от Соединенных Штатов сделать то, что они пытались и не смогли сделать в течение десятилетия: остановить людей от бегства из своих домов в разгар глобального кризиса перемещения, усложнив жизнь некоторым из тех, кто уже прибыл в Соединенные Штаты.
Вместо того чтобы удваивать меры сдерживания и концентрироваться только на снижении числа случаев пересечения границы, Соединенные Штаты должны сосредоточиться на укреплении самой системы предоставления убежища и предоставлении новых путей для людей, которые могут приехать, не чувствуя себя вынужденными пересекать границу. Несомненно, это потребует вливания ресурсов от Конгресса для поддержки системы гуманитарной защиты, в том числе найма большего числа сотрудников по предоставлению убежища, персонала портов въезда, иммиграционных судей и вспомогательного персонала в рамках всей системы. Приверженность стратегии сдерживания также потребует значительных инвестиций, но с весьма сомнительной выгодой; приверженность стратегии решения проблем обеспечит, что сегодняшние инвестиции позволят системе работать лучше завтра.
В настоящее время правительство не предлагает ни инвестиций, ни решений. По сути, оно скрещивает пальцы, надеясь, что система предоставления убежища исправится сама собой.
